Phân kỳ đầu tư - Bài học từ xây dựng hầm đường bộ Hải Vân
♦ Thưa ông, cơ quan chuyên môn của Bộ Xây dựng được giao nhiệm vụ nghiên cứu phương án đầu tư, nâng cấp các tuyến đường bộ cao tốc đã được đầu tư phân kỳ đạt quy mô cao tốc hoàn chỉnh, phù hợp với tiêu chuẩn thiết kế, nhu cầu vận tải. Quan điểm của ông về vấn đề này?
- Phân kỳ đầu tư đối với các công trình xây dựng là bài toán kinh tế và kỹ thuật. Chúng ta đều biết, suất đầu tư cho những công trình xây dựng nói chung và công trình xây dựng hệ thống hạ tầng giao thông nói riêng là rất lớn. Trong khi đó, với tốc độ phát triển nhanh hiện nay của đất nước, chúng ta đang có nhu cầu đầu tư rất nhiều lĩnh vực, cho nên, chúng ta phải tính toán, cân nhắc bài toán về kinh tế, cân đối nguồn vốn để làm sao bảo đảm việc đầu tư đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ chính trị, yêu cầu phát triển kinh tế, cũng như nhu cầu của xã hội.
Việc đầu tư cho một công trình giao thông đạt đến mức độ phù hợp với quy hoạch, không chỉ phụ thuộc vào nguồn vốn mà còn phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác, trong đó có bài toán về hiệu quả đầu tư. Hiệu quả đầu tư phụ thuộc vào những tiêu chí cụ thể về thiên nhiên, mật độ dân cư, lưu lượng giao thông và những yêu cầu đặc thù khác của từng vùng miền.
Trường hợp đầu tư hoàn thiện ngay từ đầu theo quy hoạch cho một tuyến đường cao tốc, nhưng lưu lượng phương tiện tham gia giao thông không tương xứng và đến vài chục năm sau mới đạt mức độ đầu tư, thì sự đầu tư đó là không hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực.
Một ví dụ cụ thể, khi chúng ta vay vốn ODA của Nhật Bản xây dựng hầm đường bộ Hải Vân - một công trình hầm đường bộ xuyên núi quy mô lớn đầu tiên ở Việt Nam, với tổng chiều dài 6.280 m lớn nhất ở Đông Nam Á. Thời điểm đầu tư xây dựng công trình, các bạn Nhật Bản tham vấn cho chúng ta theo hướng: Về nguyên tắc, phải xây dựng 2 ống hầm, mỗi ống hầm có 2 làn xe, lưu thông 1 chiều trong 1 ống hầm. Nhưng theo tính toán dự báo tại thời điểm những năm 90, lưu lượng xe qua hầm Hải Vân khi xây dựng đồng thời cả 2 ống hầm là chưa cần thiết. Nếu đầu tư 1 ống hầm với 2 làn xe thì phải đến năm 2025 mới mãn tải, lúc đó mới cần làm ống hầm thứ 2 để mỗi ống hầm lưu thông một chiều 2 làn xe. Việc nhìn nhận và đặt vấn đề cần giải quyết như vậy là cách giải quyết bài toán kinh tế, bài toán hiệu quả đầu tư.
Tuy nhiên, việc thiết kế ngay trong giai đoạn phân kỳ đã phải tính tới các khả năng mở rộng, nâng cấp công trình khi có nhu cầu trong tương lai. Vì thế, hầm Hải Vân đã được thiết kế 1 ống hầm hoàn chỉnh với 2 làn xe lưu thông 2 chiều; Cách ống hầm số 1 khoảng 40 m tại vị trí ống hầm thứ 2 cũng được xây dựng một ống hầm có đường kính nhỏ bằng ½ ống hầm trong tương lai, để trước mắt thực hiện chức năng hầm thoát hiểm nếu xảy ra sự cố trong hầm số 1, con người và phương tiện giao thông có thể qua hầm lánh nạn này để thoát ra ngoài bảo đảm an toàn sinh mạng và tài sản (đây là yêu cầu bắt buộc đảm bảo an toàn giao thông các hầm giao thông).
Và theo bài toán kỹ thuật đã được tính toán kỹ lưỡng, nếu sau này khi lưu lượng phương tiện giao thông đi qua hầm số 1 quá lớn, đạt mãn tải, sẽ phải mở rộng hầm lánh lạn thành hầm thứ 2, để bảo đảm đáp ứng nhu cầu lưu thông theo đúng quy hoạch.
Khi lập dự án phân kỳ đầu tư, chúng ta phải dựa trên kết quả dự báo, tính toán ban đầu về nhu cầu vận tải với lưu lượng xe được các cơ quan có trách nhiệm công bố. Thực tế các số liệu dự báo không thể chính xác mà có những sai số nhất định.
Đối với hầm Hải Vân, theo số liệu khảo sát ban đầu, tư vấn lập dự án dự báo lưu lượng xe qua hầm đến năm 2022 - 2025 thì với ống hầm số 1 sẽ mãn tải. Nhưng do tốc độ tăng trưởng nhanh của nền kinh tế, hầm Hải Vân 1 chính thức đưa vào khai thác tháng 5/2005 nhưng đến năm 2013 - 2014 đã đạt các chỉ số mãn tải. Do vậy, năm 2017, Tập đoàn Đèo Cả được giao nhiệm vụ xây dựng hầm số 2 để hoàn chỉnh Dự án và đưa vào khai thác năm 2021 với 2 ống hầm hoàn chỉnh, mỗi ống hầm 2 làn xe lưu thông một chiều. Vận hành 2 ống hầm độc lập như vậy sẽ đảm bảo an toàn giao thông và tiết kiệm đáng kể chi phí vận hành do hiệu quả thông gió. Khi trong một ống hầm xảy ra sự cố thì ống hầm còn lại sẽ đảm nhận chức năng hầm thoát nạn thông qua các hầm ngang nối hai hầm có khoảng cách 450 m đã được xây dựng từ giai đoạn phân kỳ.
Bài học phân kỳ đầu tư của dự án hầm Hải Vân đã gợị mở cho các tư vấn thiết kế phân kỳ các tuyến cao tốc đều đã tính tới khả năng nâng cấp, mở rộng trong tương lai. Các công tác GPMB, các kết cấu sau này thi công khó khăn như móng cầu, hầm… đều đã được giai đoạn phân kỳ tính tới để giảm thiểu các khó khăn trong bước hoàn chỉnh.
Hiện nay, khi lưu lượng các phương tiện tham gia thông ngày càng lớn, một số tuyến cao tốc được đầu tư xây dựng trong thời gian qua đã có nhu cầu phải mở rộng, nâng cấp và hoàn chỉnh những dự án cao tốc này theo quy hoạch là cần thiết.
Vấn đề quan trọng đặt ra lúc này là phải đánh giá đầy đủ về yêu cầu nâng cấp của từng tuyến và xếp thứ tự ưu tiên, tránh tình trạng đại trà, gây lãng phí nguồn lực. Khi đã quyết định nâng cấp từng tuyến thì cần tính tới nguồn lực tài chính và nhận dạng đầy đủ những thách thức, trong đó là các thách thức về giải pháp kỹ thuật nâng cấp và mô hình tổ chức thi công nâng cấp công trình trong điều kiện công trình hiện hữu đang vận hành với lưu lượng xe cao, liên tục.
Sơ suất có thể biến “lợn lành thành lợn què”…
♦ Theo ông, triển khai nhiệm vụ này sẽ có những thuận lợi, khó khăn gì và làm thế nào để đạt được hiệu quả tối ưu nhất?
- Do công tác mở rộng, nâng cấp những công trình giao thông trong hoàn cảnh công trình hiện hữu vẫn phải bảo đảm lưu thông bình thường, thường xuyên, liên tục; thì một trong những khó khăn rất lớn, trước tiên là phải bảo đảm an toàn giao thông. Do đó, đơn vị thi công phải am hiểu cách thức tổ chức công trường, lấy tiêu chí bảo đảm an toàn giao thông là tối thượng để không làm cản trở đến quá trình vận hành thông thường của tuyến cao tốc hiện hữu, lân cận.
Vấn đề thứ 2, một trong những thách thức rất lớn cho công tác mở rộng những công trình này là bài toán kỹ thuật, vì đây là bài toán kỹ thuật rất phức tạp. Việc xây dựng mới một công trình có thể dễ hơn so với việc đã có công trình rồi mà cải tạo, nâng cấp.
Ví dụ, một công trình hiện nay xuất hiện những hư hỏng cần phải sửa chữa, nâng cấp. Từ đó, đòi hỏi người làm phải có một trình độ chuyên môn cao để phân tích, đánh giá được hiện trạng của công trình hiện hữu đang có dấu hiệu hư hỏng gì, ở mức độ nào về mặt kỹ thuật, từ đó lựa chọn giải pháp kỹ thuật thích hợp.
Quá trình cải tạo, nâng cấp sẽ có tác động, ảnh hưởng đến công trình hiện hữu, lân cận, làm tăng thêm tải trọng, liên kết giữa các công trình cũ và công trình mới, là một thách thức rất lớn cần có giải pháp ứng phó.
Nói cách khác, việc nâng cấp, mở rộng các công trình cao tốc hiện hữu để đạt được chuẩn cao tốc theo quy hoạch, tiêu chuẩn là một công việc kỹ thuật phức tạp, đòi hỏi người làm phải có một sự chuẩn bị hết sức nghiêm túc về chuyên môn.
Tiếp đến, không những cần có giải pháp kỹ thuật cụ thể cho từng giải pháp, đánh giá đầy đủ công trình hiện hữu đang như thế nào, “sức khỏe” ra sao, có hư hỏng kết cấu nào không? có lún không?… để lựa chọn được những giải pháp thi công từng hạng mục sẽ triển khai nhằm giảm thiểu ảnh hưởng bất lợi đến công trình hiện hữu.
Ví dụ, các tuyến cao tốc ở vùng ĐBSCL, trong giai đoạn phân kỳ đã phải xử lý nền đất yếu và công trình đã tồn tại nhiều năm, đã đạt độ cố kết nền đất và đi vào ổn định. Sắp tới, khi triển khai mở rộng, nâng cấp chắc chắn sẽ phải xử lý nền đất yếu. Nếu chọn tiếp phương án xử lý bằng băng nhựa thoát kết hợp gia tải theo thời gian sẽ có nguy cơ gây lún ảnh hưởng đến tuyến cao tốc đang khai thác. Đối với công trình cầu, việc thi công móng cầu, hoặc trường hợp trụ cầu đã có, bây giờ làm tiếp sẽ có những thách thức gì cần “đối đầu”… Đây là những bài toán kỹ thuật rất thú vị, hấp dẫn cho các nhà chuyên môn, các nhà thầu thi công cải tạo, nâng cấp công trình với mục tiêu bảo đảm chất lượng, tuổi thọ lâu dài của công trình trong tương lai.
Với tư cách là một người làm chuyên môn, tôi đã chủ trì và tham gia cải tạo, nâng cấp, sửa chữa các công trình bị xuống cấp, công trình bị hư hỏng trong nhiều năm qua, tôi xin khẳng định và nhấn mạnh rằng, thách thức về mặt kỹ thuật trong vệc cải tạo nâng cấp công trình hiện hữu là công việc không thể coi thường. Đây là bài toán cực kỳ khó khăn, phức tạp nhưng lý thú đòi hỏi sự đầu tư nghiệm túc, trách nhiệm chuyên môn cao. Suốt quá trình triển khai phải theo dõi, xem xét, đánh giá các tình huống xuất hiện, bởi nếu sơ suất có thể "biến lợn lành thành lợn què”…
Xem xét áp dụng mô hình PPP
♦ Thưa ông, trong bối cảnh nguồn lực còn hạn chế, ông có đề xuất giải pháp gì về việc huy động nguồn lực tài chính cho thực hiện đầu tư hoàn chỉnh theo quy mô đã được quy hoạch các đoạn tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020, 2021 - 2025?
- Có thể khẳng định, đầu tư công trong 5 năm qua có vai trò quyết định hoàn thành mục tiêu về đích 3.000 km đường cao tốc vào cuối năm 2025. Tuy vậy, trong bối cảnh nguồn lực tài chính còn hạn chế, nhất là trong thời gian sau 2025, nhiều dự án thế kỷ, trong đó có dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam và các đường sắt tốc độ cao kết nối, đường sắt đô thị và nhiều nhu cầu khác của nền kinh tế, việc đầu tư hoàn chỉnh theo quy mô đã được quy hoạch các đoạn tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020, 2021 - 2025 này sẽ bị hạn chế nguồn NSNN, nên việc huy động nguồn lực của khu vực tư nhân hoàn toàn là một sự lựa chọn hợp lý.
Vì vậy, tôi mong Chính phủ có những hướng dẫn và chính sách cụ thể về hình thức hợp đồng BOT trên công trình hiện hữu để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư.
Theo dõi các dự án đầu tư đường bộ theo hình thức hợp đồng BOT trong 10 năm qua, tôi đánh giá, các nhà đầu tư tư nhân đã hoàn thành nhiệm vụ rất hiệu quả. Thứ nhất là, họ thường hoàn thành công trình với tiến độ nhanh hơn so với tiến độ cam kết. Bằng các giải pháp tổ chức lao động khoa học, sử dụng nhiều thiết bị thi công hiện đại, tiến độ về đích thường vượt nhiều tháng, hoặc hằng năm. Như tại tuyến cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn, giao nhiệm vụ trong 5 năm nhưng Tập đoàn Đèo Cả đã hoàn thành trong 2 năm, được nguyên Bộ trưởng Bộ GTVT thời điểm đó đánh giá là kỷ lục;
Thứ hai, các dự án do tư nhân đầu tư đều không làm tăng vốn đầu tư xây dựng dự án so với dự toán ban đầu;
Thứ ba, chất lượng các công trình đều đảm bảo yêu cầu thiết kế và chỉ dẫn kỹ thuật của dự án, có chất lượng ổn định trong suốt nhiều năm vận hành khai thác.
Đến nay, Luật PPP đã có hiệu lực nhiều năm, nhưng còn vướng mắc, có nhiều nội dung chưa được hướng dẫn cụ thể, chưa bảo đảm sự đồng bộ với pháp luật liên quan… Tôi mong muốn Bộ Tài chính cần có rà soát, nghiên cứu để hoàn chỉnh những Nghị định hướng dẫn Luật.
Mặc dù vừa rồi Quốc hội đã ban hành Một Luật sửa nhiều Luật liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về kế hoạch và đầu tư, trong đó có Luật PPP, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Hiện nay, không chỉ có sự xung đột giữa những nội dung trong chính Luật PPP mà những Luật khác cũng xung đột với Luật PPP.
Mặc dù vậy, tôi cho rằng, một trong những vấn đề cản trở các dự án hạ tầng giao thông nhiều năm qua là cách làm, trình tự triển khai dự án. Một công trình cao tốc triển khai thi công xây dựng 2 năm thì xong, nhưng riêng thủ tục hành chính để cho công trình này được khởi công xây dựng mất đến 6 năm. Đây chính là sự lãng phí rất lớn do trình tự, thủ tục hành chính phải qua nhiều khâu, nhiều Bộ ngành. Một tiêu chuẩn áp dụng cho dự án phải xin đến 12 Bộ ngành quản lý. Mà không xin thì sẽ rất dễ hệ lụy sau này.
Vì thế, thiết nghĩ, công cuộc mở rộng, nâng cấp cao tốc sắp tới triển khai cần phải được tiếp cận hết sức nghiêm túc, đồng thời cũng nên tính tới phương án huy động nguồn lực xã hội thông qua phương thức PPP để thực hiện. Luật Giao thông đường bộ hiện nay đã có quy định cho phép làm BOT trên đường hiện hữu, cần có hướng dẫn cụ thể nội dung này để thu hút các nhà đầu tư, huy động được trí tuệ, sự sáng tạo của doanh nghiệp tư nhân.
♦ Trân trọng cảm ơn ông!
Thanh Nga - Thế Công
.jpeg)
.jpg)
