Cao tốc Bắc - Nam (2021 – 2025), làm thế nào cho nhanh, cho tốt?

Ngày 19.11.2021, PGS.TS Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông dường bộ Việt Nam (VARSI) đã có cuộc trao đổi với truyền thông về vấn đề xây dựng các dự án đường cao tốc Bắc - Nam trong giai đoạn 2021-2025. Chúng tôi xin giới thiệu nội dung cuộc trao đổi này.

PGS.TS Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội VARSI

*Ông đánh giá thế nào việc Chính phủ kiến nghị Quốc hội đầu tư công 12 dự án thành phần đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025 thay vì đầu tư PPP như phương án trước đó?

Nghị quyết Đại hội Đảng 11 đến 12 và 13 đều nói đột phá hạ tầng là một trong ba đột phá chiến lược, trong hạ tầng có hạ tầng giao thông. Đường cao tốc là xương sống của hệ thống giao thông vì tốc độ cao, kết nối nhanh các trung tâm kinh tế, xã hội chính trị của một quốc gia. Vì vậy vai trò đường cao tốc được Đảng và Nhà nước nhìn nhận là rất cần thiết.

Nhưng rất tiếc gần 20 năm qua chúng ta mới làm được khoảng 1.200 km đường cao tốc. Mục tiêu đến năm 2030 cả nước có 5.000 km đường cao tốc là một thách thức rất lớn cho Chính phủ.

Vừa là chuyên gia vừa là Chủ tịch Hiệp hội VARSI tôi thấy trong hoàn cảnh hiện nay việc đầu tư công 100% dự án đường cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 2021-2025 là cần thiết. Bởi vì, chúng ta đang cần làm nhanh nhưng phương thức PPP đang gặp những cản trở nhất định.

* Theo ông tại sao PPP được Chính phủ xác định là phương thức đầu tư chính để huy động vốn vào đầu tư hạ tầng giao thông nhưng vẫn chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia?

Từ năm 2016 tới nay không có dự án PPP giao thông nào được triển khai ngoài 3 dự án thành phần đường cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 2017-2021 và 3 dự án này cũng đang gặp khó khăn về vay vốn.

Luật đầu tư PPP có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 bước đầu tạo hành lang pháp lý rõ ràng, từ lựa chọn nhà đầu tư, quá trình thực hiện, vận hành; quy định được quyền, nghĩa vụ của Nhà nước và nhà đầu tư.

Dự án theo phương thức PPP được cấu trúc phần vốn nhà nước chiếm 50% tổng mức đầu tư, nhà đầu tư có 20% từ vốn chủ sở hữu, và huy động khoảng 30% còn lại. Nhưng nút thắt lớn nhất hiện nay là việc huy động vốn cho dự án PPP khi nguồn vốn chủ yếu mà nhà đầu tư huy động là vốn tín dụng từ các ngân hàng thương mại. Ngân hàng lại huy động vốn ngắn hạn cho vay dài hạn và đã hết trần cho vay dài hạn với dự án PPP giao thông. Việc này đang thực sự khó khăn trong bối cảnh ngân hàng thấy nhiều rủi ro khi cho vay các dự án PPP.

*Nhiều ý kiến cho rằng hệ lụy từ các dự án BOT giao thông cũng khiến ngân hàng không muốn cho vay vốn, nhà đầu tư nản lòng?

Từ năm 2010 tới nay, đầu tư BOT có những điểm sáng nhất định khi làm được những con đường cao tốc mới, hầm đường bộ xuyên núi và mang lại lợi ích rất lớn về kinh tế, xã hội, môi trường; người dân được quyền lựa chọn đi nhanh hơn, tiện lợi hơn và sẵn sàng trả phí.

Những năm trước đây chúng ta hiểu PPP đơn giản: thấy quốc lộ chật, hỏng mà nhà nước không đủ tiền nâng cấp thì mời nhà đầu tư tư nhân vào làm rồi thu phí theo hợp đồng BOT (BOT là một trong những loại hợp đồng của PPP).

Nhưng quá trình vận hành những dự án như thế dẫn đến những hệ lụy khi đường độc đạo vẫn thu phí gây phản ứng trong xã hội. Một vài dự án BOT làm vị trí này lại đặt trạm thu phí ở vị trí khác nhiều xe hơn... Những khuyết tật như vậy dẫn đến nhìn nhận của xã hội không thiện chí với BOT.

Bên cạnh đó có một số dự án BOT gặp khó khăn, mặc dù đã có quy hoạch nhưng nhà nước vẫn đầu tư làm thêm đường song hành miễn phí làm phân lưu lượng xe, hoặc do nhà nước không tuân thủ cam kết, chưa cho tăng phí theo lộ trình hợp đồng khiến nhà đầu tư thấy nản chí, ngân hàng lo ngại khoản vay thành nợ xấu.

Những khó khăn về vốn vay, lãi suất cao (10,5- 11%/ năm) cộng với việc giải quyết không dứt điểm, rốt ráo về phương án tài chính làm nhụt chí nhiều nhà đầu tư. Nhiều đơn vị có năng lực tài chính lớn chưa tham gia đầu tư dự án PPP giao thông.

*Vậy theo ông cần phải làm gì để thu hút đầu tư PPP vào giao thông khi Chính phủ đặt mục tiêu xây dựng 5.000km đường cao tốc trong 10 năm tới?

- Cần tháo nút thắt về vốn, tạo thị trường vốn đa dạng, hấp dẫn, nhiều kênh huy động để nhà đầu tư có nhiều lựa chọn hơn cho dự án PPP. Ngoài vốn ngân hàng, cần thêm nguồn vốn từ quỹ đầu tư, trái phiếu doanh nghiệp,…

Nhà đầu tư Việt Nam vẫn phải dựa vào vốn ngân hàng với lãi suất 10-11% gây áp lực lãi vay rất lớn cho dự án. Còn các nước thường xây dựng quỹ đầu tư phát triển hạ tầng giao thông để cho dự án PPP giao thông vay ưu đãi. Có 3 Hiệp hội của Mỹ, Úc, Singapore đến gặp chúng tôi ngỏ ý lập quỹ đầu tư với lãi suất 6-7% nhưng chúng ta chưa có cơ chế pháp lý để thực hiện.

Dự án PPP giao thông vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn lâu, những năm đầu doanh thu thấp, sau đó mới tăng dần nhưng phải trả lãi suất những năm đầu cao rồi giảm dần theo các năm. Bài toán này cần làm ngược lại để tránh cho nhiều dự án BOT đã làm đang gặp khó khăn, có nguy cơ phá sản.

Thi công nền đường trên tuyến cao tốc Bắc Nam

* Chính phủ đề xuất Quốc hội cho phép giao các dự án đường cao tốc Bắc - Nam cho các địa phương triển khai đầu tư xây dựng, quản lý các dự án. Quan điểm của ông thế nào?

- Tôi thấy thời gian qua, một số dự án BOT chuyển cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ Bộ GTVT về UBND các tỉnh Quảng Ninh, Lạng Sơn, Tiền Giang là thành công.

Còn dự án cao tốc Bắc – Nam, vốn đầu tư công chuyển về địa phương triển khai đầu tư xây dựng, tôi chưa hiểu chi tiết phương thức thế nào. Trước hết cần giao trách nhiệm 3 vấn đề: mặt bằng, chuẩn bị vật liệu và an toàn, ổn định khi đưa dự án vào khai thác.

Qua theo dõi nhiều năm, tôi thấy giải phóng mặt bằng vẫn là thách thức lớn nhất về tiến độ, chất lượng và hiệu quả đầu tư dự án. Đường cao tốc có yêu cầu kỹ thuật rất phức tạp nên không thể thi công đứt đoạn. Do vậy mặt bằng sạch ít nhất phải có hàng chục km liên tục chứ không phải lốm đốm 1-2km rất khó đảm bảo kỹ thuật thi công.

Chính sách giải phóng mặt bằng, bồi thường tái định cư cũng phải thống nhất. Với những dự án địa qua địa bàn 2-3 tỉnh, mỗi địa phương làm một cách là gay go. Thực tế 2 nhà gần nhau nhưng giáp ranh 2 tỉnh nhận 2 mức đền bù khác nhau đã thành chuyện vô cùng phức tạp.

Thứ hai là, rút kinh nghiệm các dự án đang triển khai, các địa phương phải tính toán chủ động nguồn vật liệu làm đường cao tốc. Nếu địa phương không có kế hoạch quản lý, kiểm soát tốt các mỏ vật liệu thì rất khó khăn cho thi công, nhất là khu vực đồng bằng sông Cửu Long.

Thứ ba là trách nhiệm của địa phương trong thi công, đảm bảo an toàn, an ninh trật tự khi dự án đưa vào khai thác, vận hành. Đường cao tốc mang đến rất nhiều lợi ích cho địa phương, địa phương thụ hưởng lợi ích đó từ dự án thì phải chịu trách nhiệm. Sau này dự án bán quyền thu phí cho nhà đầu tư, nếu dân biểu tình, phản đối thì không để mặc nhà đầu tư đối đầu.

*Có những lo ngại với địa phương chưa có kinh nghiệm, nhân lực quản lý dự án đường cao tốc dễ gặp khó khăn trong thực hiện và kiểm soát chất lượng công trình?

- Trước đây giao cho các địa phương là cơ quan nhà nước có thẩm quyền với dự án BOT, các tỉnh đều lập các ban chỉ đạo và lãnh đạo tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ về dự án. Còn toàn bộ vấn đề kỹ thuật, thi công nhà đầu tư làm và cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát quá trình thực hiện đó.

Bây giờ giao dự án đầu tư công cho các tỉnh là chủ đầu tư và họ tổ chức lựa chọn phương án thiết kế, chọn nhà thầu, tổ chức thi công và giám sát. Đây là khối lượng công việc rất nặng cho các tỉnh. Với một số địa phương từng làm đường cao tốc và có lực lượng quản lý dự án có kinh nghiệm như Quảng Ninh, Hà Nội, TP.HCM thì không ngại. Nhưng những tỉnh không có đủ năng lực, kinh nghiệm cần thuê các Ban quản lý dự án chuyên nghiệp theo quy định của Luật Xây dựng.

Do vậy, cần có hướng dẫn chính thức, thống nhất xuyên suốt trong quá trình tổ chức thực hiện dự án từ Chính phủ đến địa phương. Trước hết phải thống nhất về quy hoạch, tiêu chuẩn thiết kế, chất lượng, tiêu chuẩn hệ thống quản lý giao thông thông minh. Nếu thỏa mãn các điều kiện đó thì giao cho địa phương làm chủ đầu tư dự án.

Dù vậy, Bộ GTVT vẫn phải quản lý thống nhất về quy hoạch, kỹ thuật. Tuy nhiên, trách nhiệm lớn nhất vẫn là các địa phương - chủ đầu tư dự án.

*Cụ thể hơn, theo ông cần làm gì để đảm bảo chất lượng của các dự án cao tốc ?

- Đầu tiên chọn đúng người làm. Thứ hai là kiểm soát vật liệu đúng chuẩn. Thứ 3 kiểm soát quá trình làm ra sản phẩm đúng quy trình.

Hiện nay chúng ta rất tốn phí vào tổ chức đấu thầu nhưng quản lý sau đấu thầu đang buông lỏng. Sau đấu thầu phải lật hồ sơ thầu ra xem người này, thiết bị này, tổ chức thực hiện có đúng không. Đừng để ra công trường toàn người “quần đen, đội nón, đi dép lê trong khi bài thầu toàn thợ bậc 7, bậc 8”.

Phải kiểm soát chất lượng tốt khi xây dựng mới yên lòng những nhà đầu tư thu phí sau này. Đừng để họ than “ Úi, nhà thầu này trước đây toàn làm đểu thì mua quyền thu phí công trình họ thi công làm gì”.

Theo tôi cần ứng dụng tiến bộ kỹ thuật vào công trình. Đồng bằng sông Cửu Long nền đất yếu và chịu nhiều tác động biến đổi khí hậu thì bài toán nền móng phải tốt. Ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại làm công trình đắt hơn nhưng đảm bảo tiến độ, chất lượng, mang lại nhiều lợi ích lâu dài hơn. Dù đắt hơn trước mắt nhưng làm ra tấm ra món làm đoạn nào tốt đoạn đó vẫn hiệu quả hơn nhiều.

Gần đây, trong chuyến công tác tới tỉnh Cao Bằng, Thủ tướng nói làm đường cao tốc “qua núi phải làm hầm, qua thung lũng phải bắc cầu”. Nhưng ngành giao thông luôn lâm vào tình thế tiền đâu để khoan hầm, bắc cầu. Dù ai cũng hiểu quả núi đang cân bằng ổn định hàng triệu năm mà bạt núi làm đường khiến mất cân bằng thì nó phải tìm trạng thái cân bằng mới gây sạt trượt; thung lũng là nơi tụ thủy nên chặn lại thì gây ngập. Tôi nhớ rằng hồi làm đường Hồ Chí Minh có đoạn bạt núi, lấp thung lũng thay vì làm cầu. Hai năm sau đoạn đó bị sạt phải làm cầu tốn kém gấp nhiều lần mà còn chậm tiến độ.

*Theo đề xuất của Chính phủ, sau khi làm xong các dự án sẽ tổ chức thu phí hoặc nhượng quyền thu phí để thu hồi vốn nhà nước. Ông đánh giá thế nào về giải pháp này?

- Nhà nước làm đường rồi bán quyền thu phí cũng chính là một hình thức Hợp đồng của phương thức đầu tư PPP, hợp đồng O&M Kinh doanh - Quản lý (Operate - Manage -). Tôi ủng hộ bán quyền thu phí và nên đưa nguồn tiền này vào quỹ đầu tư hạ tầng để tiếp tục đầu tư các dự án khác.

Chúng ta có câu “của bền tại người” rất hay nhưng lại ít quan tâm công tác bảo trì nên nhiều công trình hư hỏng có gốc rễ từ quản lý khai thác. Con người chăm sóc sức khỏe thường xuyên mới khỏe mạnh, công trình cũng vậy.

Để đường cao tốc khai thác an toàn và bền vững cần kiểm soát về: an toàn trên tuyến; chất lượng đường; điều kiện xe vào; hệ thống thiết bị trên tuyến, trạm thu phí; quản lý thu phí; công tác bảo trì. Đây là khối lượng công việc rất lớn và cần tính chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa rất sâu. Bởi vì, quản lý vận hành đường cao tốc không phải kiểm soát đường bằng mắt mà bằng hệ thống giám sát, thiết bị kiểm tra, đo đếm.

Do vậy cần phải có bộ tiêu chí tuyển nhà thầu thu phí, quản lý tuyến đường và vai trò của Nhà nước giám sát việc thực hiện của nhà thầu. Không phải ai cũng nhảy vào giơ tay nói “em làm được” là nhận mà phải xét theo tiêu chí, ai có năng lực mới được tham gia đấu thầu quyền thu phí.

“Làm được con đường phải bảo vệ, ngăn xe quá tải phá đường. Mặt đường hiện nay làm đúng tiêu chuẩn, cường độ đúng thiết kế nhưng đường chịu tải, ví dụ 8-10 tấn/ trục xe mà xe chở lên 20 tấn/trục thì không đường nào chịu được. Tải trọng trục tăng 1,5 lần so với sức chịu đựng của mặt đường theo tiêu chuẩn thì áp lực gây ra lún tăng gần 300 lần. Do đó chúng tôi đề nghị các tuyến đường phải có trạm cân xe tự động, có lực lượng xử phạt, không để xe quá tải phá nát đường. Trên thế giới cũng thế thôi.

Tuần trước làm việc với Cao Bằng, Thủ tướng nói nếu có đường cao tốc thì Cao Bằng có tất cả, các nhà đầu tư sẽ đến khi đường cao tốc mang nhiều lợi ích. Tôi nghĩ đường cao tốc sẽ mang lại lợi ích rất lớn vì giúp hình thành những khu công nghiệp, đô thị mới, các giá trị đang ngủ sẽ được đánh thức dậy, giá trị địa tô chênh lệch sẽ tăng lên. Những lợi ích kéo dài hàng chục năm này các tỉnh sẽ thụ hưởng nên các địa phương có cao tốc đi qua phải vào cuộc để làm và bảo vệ con đường, bảo đảm lợi ích lâu dài” - PGS.TS Trần Chủng.

VP VARSI tổng hợp