Vì sao phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ chưa hấp dẫn nhà đầu tư?

22/06/2022

Ngày 21/6/2022, tại Hà Nội, Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam đã tham dự toạ đàm: “Tìm kiếm phương thức hợp tác công – tư (PPP) hiệu quả trong các dự án xây dựng & vận hành cơ sở hạ tầng giao thông theo mô hình BOT tại Việt Nam”.

Toàn cảnh toạ đàm

Sự kiện nằm trong khuôn khổ Dự án "Hỗ trợ kỹ thuật nhằm nâng cao năng lực, tăng cường khả năng thích ứng và phát triển bền vững" của Cơ quan Phát triển Quốc tế của Hoa Kỳ phối hợp với Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam.

Toạ đàm là diễn đàn để đại diện các cơ quan nhà nước, các chuyên gia và các doanh nghiệp thảo luận về những khó khăn, bất cập khi áp dụng các quy định pháp luật trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng và vận hành các dự án giao thông đường bộ theo mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT). Các nội dung được chia sẻ tại toạ đàm là cơ sở để báo cáo, đề xuất Quốc hội, Chính phủ xây dựng và điều chỉnh các mẫu hợp đồng PPP trong đó có hình thức BOT.

PGS. TS. Trần Chủng - Chủ tịch VARSI phát biểu tại toạ đàm

Tại đây, PGS. TS. Trần Chủng – Chủ tịch VARSI với vai trò diễn giả, đã có bài phát biểu. Dưới đây là toàn văn bài phát biểu của Chủ tịch VARSI.

Tháng 6/2020, Quốc Hội khóa 14 đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và có hiệu lực từ ngày 01-01-2021. Tuy vậy, khi Luật PPP có hiệu lực, hình như phương thức này chưa đủ hấp dẫn các nhà đầu tư (NĐT) mặc dù, dư địa cho huy động nguồn lực xã hội tham gia đầu tư các dự án công cùng Nhà nước còn rất lớn.

Qua theo dõi và tổng kết một số dự án đầu tư theo phương thức PPP trong vòng 10 năm qua, tôi đánh giá, các công trình đầu tư theo PPP đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là:

- Chậm tiến độ

- Đội vốn

- Chất lượng còn những nghi ngại.

Phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả như vậy, nhưng khá đáng tiếc, rất ít hợp đồng dự án theo phương thưc PPP được ký kết. Vì đâu dẫn đến tình trạng này? Những vướng mắc gì của phương thức PPP thời gian qua, cần được nhận dạng đầy đủ hơn nhằm tìm cách khơi thông nguồn lực?

Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), đã tiếp cận các NĐT nhằm nhận dạng rõ thêm các vướng mắc. Đó là vướng mắc về thể chế, cơ chế tài chính và cả những khuyết tật của các dự án BOT trước đây khi nhà nước chưa giải quyết rốt ráo tạo định kiến trong xã hội, làm nản lòng các nhà đầu tư nhiệt huyết. Thay mặt cho VARSI, tôi làm rõ thêm một số trở ngại chính cần sớm được tháo gỡ nhằm kích hoạt các hình thức hợp đồng dự án hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức PPP trong thời gian tới.

1. Bình đẳng giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng PPP

Bản chất của phương thức đối tác công tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng công trình hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. Như vậy, hai chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua Hợp đồng dự án. Tuy vậy, do Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này.

Theo Luật PPP, “Cơ quan có thẩm quyền” được quy định tại khoản 1 Điều 5 là Bộ, UBND cấp tỉnh, cơ quan được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập. Trong hệ thống hành chính quốc gia, các cơ quan này là các cơ quan QLNN. Trong vị thế là cơ quan QLNN nhưng khi xuất hiện trong vị thế “đối tác” thì phương thức hoạt động vẫn mang đậm dấu ấn của cơ quan công quyền, cơ quan quản lý dẫn đến bất bình đẳng giữa cơ quan có thẩm quyền và nhà đầu tư theo nguyên tắc trong hợp đồng dân sự (Hợp đồng Dự án PPP). Thực tế, cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình có quyền quản lý và nhà đầu tư là đối tượng bị quản lý. Tâm thế của nhiều cơ quan quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN nhưng vẫn chưa thoát ra hết được kiểu cách quản lý theo cơ chế “xin - cho” thời kỳ bao cấp. Không ít các trường hợp, nhà đầu tư mệt mỏi khi các cơ quan nhà nước quản lý các dự án này “soi” vào đủ thứ như cơ chế quản lý đầu tư công mặc dù vốn tư nhân đầu tư chiếm đến 80%.

Quy định pháp luật trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư đặt quan hệ giữa Nhà nước và nhà đầu tư bình đẳng, hài hoà lợi ích các bên. Tuy nhiên, trong khi cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm nhưng ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí (Các trạm được bố trí theo phương án tài chính (PATC); không tăng phí theo cam kết trong hợp đồng; mở đường song hành làm giảm lưu lượng; ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng…, Tất cả điều đó làm ảnh hưởng đến PATC của dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng khiến họ nản chí, không hào hứng tham gia các dự án BOT.

Thời gian qua, việc không phân định trúng và đúng quyền, nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư khiến cho kết quả của việc áp dụng phương này còn nhiều bất cập. Trong đó, sự mất bình đẳng giữa “nhà nước và nhà đầu tư” là nguyên nhân quan trọng không hấp dẫn các NĐT dẫn tới bầu không khí ảm đạm của môi trường đầu tư còn rất mới này.

Vì vậy, VARSI mong muốn hệ thống văn bản pháp luật sớm được nghiên cứu, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động xây dựng theo phương thức PPP và làm căn cứ xây dựng các hợp đồng trên nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia.

2. Tìm lời giải cho bài toán ngân sách

Xác định vốn từ ngân sách Nhà nước là không thể đủ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt đầu tư xây dựng đường cao tốc nên Chính phủ đã xây dựng hệ thống chính sách và môi trường thuận lợi khuyến khích thành phần tư nhân tham gia vào các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo phương thức PPP. Theo quy định tại Điều 69 Luật PPP, tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% TMĐT của dự án. Phần vốn này bao gồm phần lớn là chi phí GPMB. Nhà đầu tư đảm nhận 50% TMĐT. Phần của NĐT sẽ được phân ra: vốn CSH chiếm từ 15%-20% TMĐT phần còn lại NĐT phải tự huy động. Từ phần góp vốn này, tôi muốn nêu ra một số điểm bất cập.

Thứ nhất, tỷ lệ góp vốn của Nhà nước khống chế không quá 50% mà nguồn vốn này chủ yếu dành cho bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, đất xây trạm nghỉ, cây xăng) và một phần kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường.

Tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP được quy định “cứng” như vậy thực sự làm cho nhiều dự án cao tốc đi qua các vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa chất công trình, địa chất thủy văn phức tạp và lưu lượng xe thấp là không khả thi. Vì vậy, việc nới tỉ lệ hỗ trợ của ngân sách Nhà nước (có thể hơn 50%) tùy vào tính chất và đặc thù của từng dự án là giải pháp cần làm ngay nhằm hấp dẫn NĐT, đặc biệt các dự án ở vùng sâu, vùng xa, nơi biên giới hay vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Đối với những dự án có ý nghĩa quan trọng về an ninh quốc gia, biên giới, biển đảo, vùng dân tộc Nhà nước cần có những ưu đãi nhất định, có sự tham gia nguồn vốn đầu tư từ NSNN như là vốn “mồi” để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân tham gia. Vốn mồi đó có thể thông qua tỷ lệ vốn đầu tư công tăng hỗ trợ cho các dự án vùng sâu, vùng xa mà lưu lượng xe thấp hoặc nhà nước đầu tư vào các hạng mục công trình có xuất đầu tư lớn như cầu, hầm lớn và bằng các chính sách khác hấp dẫn thêm nhà đầu tư.

Thứ hai, vướng mắc về nguồn huy động vốn của nhà đầu tư. Thời gian qua, nguồn vốn NĐT phải huy động của các dự án BOT chỉ mặc định từ kênh tín dụng của các ngân hàng thương mại. Trong khi các ngân hàng thương mại đều không mặn mà cho vay. Ở các nước phát triển mạnh phương thức đầu tư PPP, vốn đầu tư cho dự án kết cấu hạ tầng thường đến từ nhiều nguồn. Đó là vốn mồi từ ngân sách nhà nước, vốn phát hành trái phiếu dự án, vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn vay từ các định chế tài chính hoặc quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc. Trong đó, quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc đóng vai trò rất quan trọng. Quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc ở Việt Nam chưa được hình thành, phương án phát hành trái phiếu dự án có quy định trong Luật PPP nhưng chưa có hướng dẫn triển khai nên khi ngân hàng không cam kết tín dụng là mặc nhiên, nhà đầu tư hết cơ hội. Điển hình của vướng mắc này là sự “thất bại” của 8 dự án cao tốc Bắc Nam giai đoạn 1 (2017-2021) khi 5 dự án không có ngân hàng bảo lãnh và 2 dự án phải kéo dài thời gian đàm phán tín dụng. Trong khi đó, mô hình hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC) của các nhà đầu tư tiềm năng thụ hưởng quyền lợi được hình thành do chính con đường cao tốc tạo nguồn vốn ổn định cho dự án là một thành công của dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo do NĐT Đèo Cả tìm tòi áp dụng, đồng thời mở ra kênh huy động vốn tiềm năng cho các dự án BOT trong tương lai. Tuy vậy, hình thức này phải được thực hiện thông qua cơ chế, chính sách mà ở đó, các địa phương có vai trò rất quan trọng.

Thứ ba, cần giải bài toán bài toán “nghịch” giữa trả lãi vay và doanh thu các dự án BOT giao thông. Dự án PPP giao thông thường có vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài. Nguồn vốn thu hồi theo phương án tài chính chủ yếu dựa trên doanh thu từ phí giao thông. Những năm đầu doanh thu rất thấp, không ổn định. Sau một thời gian, doanh số mới tăng dần do tăng lưu lượng xe, tăng giá vé theo lộ trình. Trong khi đó, chi phí lãi vay ngân hàng (chiếm gần 30% TMĐT) những năm đầu cao rồi giảm dần theo các năm. Việc thực hiện chi phí lãi vay như trên theo quy định của Bộ Tài chính (QĐ số 165/2022/QĐ-BTC) sẽ dẫn đến kết quả hoạt động kinh doanh trong những năm đầu của NĐT là khoản lỗ lớn. Điều này là không phù hợp với bản chất và chuẩn mực tài chính quốc tế. Trong khi đó, tại hợp đồng dự án được các bên ký kết đã thống nhất phải đảm bảo lợi nhuận hàng năm theo tỷ suất sinh lời trong suốt vòng đời của dự án BOT. Thực trạng trên làm cho nhiều doanh nghiệp BOT gặp khó khăn, có nguy cơ phá sản. Nhận thấy bất cập trên, Bộ Tài chính đã tiến hành lấy ý kiến các bộ, ngành từ năm 2018, nhưng cho tới nay vẫn chưa có kết quả.

Thứ tư, thẩm quyền của nhà đầu tư đối với các hạng mục công trình phụ trợ dọc tuyến theo quy định tại Điều 48 Luật Giao thông đường bộ là thuộc quyền của nhà đầu tư xây dựng đường cao tốc. Nhưng trong thực tế không như vậy. Ở phần lớn các dự án cao tốc, các hạng mục này được giao cho địa phương. Vì thế, cần sớm có quy hoạch đầy đủ mạng lưới các công trình phụ trợ này song hành quy hoạch mạng lưới đường cao tốc. Đối với trạm nghỉ và cây xăng, NĐT có trách nhiệm tự bỏ vốn đầu tư xây dựng và khai thác, không tính vào tổng mức đầu tư dự án. Sau khi các tuyến đường bộ cao tốc được NĐT triển khai xây dựng và hoàn thành, NĐT sẽ trực tiếp quản lý và thu phí. Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và được sử dụng cho chi phí quản lý, bảo trì tuyến đường (như: duy tu, bảo dưỡng, điều hành...), sử dụng cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (gồm cả kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc) mới.

3. Giải phóng mặt bằng

Đây là thực tế bức xúc kéo dài nhiều năm đối với các dự án hạ tầng giao thông, nhất là hệ thống đường bộ cao tốc. Lập quỹ đất sạch cho giao thông là cực kì quan trọng về kĩ thuật và tiến độ. Do yêu cầu đặc thù của hệ thống đường giao thông, kết cấu của đường gồm: nền đường, các lớp móng và áo đường phải được thi công thành các lớp liên tục đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật về cường độ và độ đồng đều. Dù GPMB có đạt lệ 99%, nhưng chỉ 1% còn lại cũng ảnh hưởng lớn đến tiến độ và kỹ thuật dự án.

Nguyên nhân chính của vấn đề này là do chậm trễ trong công tác di dời hạ tầng kỹ thuật, xây dựng các khu tái định cư, người dân khiếu nại về đơn giá, chính sách bồi thường… Nhiều địa phương chưa nhận thức được lợi ích kinh tế - xã hội trực tiếp và lâu dài khi có đường cao tốc đi qua nên còn thờ ơ trách nhiệm, tránh né các khó khăn trong công tác GPMB. Tình trạng báo cáo công tác GPMB đạt tới 99.99% nhưng để một số điểm nhỏ “xôi đỗ” thì con đường vẫn không thể thông tuyến được.

Để tháo gỡ được rào cản khó khăn trong công tác tạo mặt bằng sạch cho dự án và tạo được chuyển biến nên tách GPMB thành một dự án độc lập. Giao các địa phương thực hiện tiểu dự án GPMB, giao chỉ tiêu cụ thể, cấp vốn kịp thời và địa phương phải cam kết tiến độ bàn giao “mặt bằng sạch” đáp ứng yêu cầu tiến độ của dự án. Chính phủ cần nghiên cứu các bài học của công tác GPMB thời gian qua để thiết lập bộ tiêu chí thống nhất, vận dụng phù hợp cho mỗi địa phương nhưng không được phép tạo sự không công bằng khi áp dụng trong thực tiễn gây khiếu kiện kéo dài cản trở thực thi trên thực địa, không chỉ ảnh hưởng tới tiến độ, chất lượng, chi phí mà còn gây ra sự mất công bằng xã hội trong việc thực thi pháp luật.

4. Đa dạng hóa các hình thức hợp đồng PPP

Phương thức đối tác công tư là cơ hội để thu hút các nguồn lực xã hội tham gia xây dựng mạng lưới đường cao tốc nhưng các nhà đầu tư rất cần các điều kiện thông qua các chính sách cụ thể để nắm bắt được cơ hội đầu tư trong đó cần mở rộng các hình thức hợp đồng trong đó, điều kiện về vốn huy động ít áp lực hơn hình thức hợp đồng BOT. Theo phương thức PPP có 7 loại hợp đồng dự án. Từ trước tới nay, chúng ta mới khai thác chủ yếu loại hợp đồng: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT). Khi áp dụng các loại hợp đồng khác như: xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL) đặc biệt là hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M) các dự án cao tốc do nhà nước đầu tư.

Nhượng quyền khai thác, sử dụng tài sản kết cấu HTGT đường bộ cao tốc được đầu tư công cũng đang là loại hình rất được NĐT tư nhân quan tâm. Mô hình “đầu tư công quản lý tư” có thể kích hoạt được sự tham gia của các NĐT. Nhưng mô hình này đang vướng các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách. Muốn mô hình này trở thành hiện thực, cũng cần giải nút thắt từ thể chế và từ trong nhận thức. Đường cao tốc là loại đường cấp đặc biệt được xây dựng để phục vụ các phương tiện lưu thông với tốc độ cao, có tiêu chuẩn riêng biệt, cung cấp chất lượng dịch vụ tốt hơn cho người sử dụng. Do đó, để đảm bảo sự phù hợp giữa mức phí đóng góp và chất lượng dịch vụ được hưởng của người sử dụng, cần phải nghiên cứu phương án thu phí sử dụng trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư. Nhà nước làm đường rồi bán quyền thu phí cũng chính là một hình thức hợp đồng của phương thức đầu tư PPP, hợp đồng O&M Kinh doanh - Quản lý (Operate - Manage). Nhượng quyền thu phí và nhà nước đưa nguồn tiền này vào quỹ đầu tư hạ tầng để tiếp tục đầu tư các dự án khác. Mô hình này cho thấy hiệu quả tại nhiều quốc gia đã áp dụng như: Mỹ, Nhật, Trung Quốc. Các NĐT tham gia hình thức hợp đồng O&M cũng sẽ giảm áp lực về vốn phải huy động lớn như hình thức hợp đồng BOT.

5. Áp dụng tiến bộ khoa học hướng tới phát triển bền vững

Việc quản lý đơn giá, định mức hiện nay đã hạn chế các nhà thầu, nhà đầu tư ứng dụng các giải pháp vật liệu mới, công nghệ mới nhằm đảm bảo chất lượng khai thác, kéo dài tuổi thọ công trình, mang lại lợi ích to lớn (ví dụ áp dụng vật liệu polymer làm lớp áo đường để không bị hằn lún vệt bánh xe, thời gian trùng tu kéo dài…). Tuy nhiên, các nhà đầu tư, các nhà thầu lo ngại khi các cơ quan thanh tra, kiểm toán, điều tra… vào cuộc họ sẽ dễ bị quy là vi phạm pháp luật vì vượt so với đơn giá, định mức được phê duyệt.

Xây dựng đường bộ cao tốc cần coi trọng các yêu cầu về phát triển bền vững. Bảo vệ môi trường là một tiêu chí quan trọng cho mục tiêu phát triển bền vững. Vì vậy, các tuyến đường bộ hướng tuyến qua núi thì phải làm hầm, chứ không thể bạt núi làm đường gây mất ổn định cho các vách núi; tuyến đi qua thung lũng thì phải bắc cầu chứ không thể lấp thung lũng làm đường ngăn cản dòng chảy của nước. Để làm những công trình đó, chi phí trước mắt cao hơn, nhưng hiệu quả lớn hơn rất nhiều vì nó mang lại giá trị lâu dài, bền vững cho công trình, cho trái đất của chúng ta.

Vấn đề quy hoạch và vận hành các bãi đổ thải phế liệu là đất đá, các vật liệu phế thải trong quá trình thi công cần được quy hoạch từ trước và nghiên cứu công nghệ đồng bộ để xử lý vấn đề này. Nếu không đặt bài toán quy hoạch các bãi thải thì một khối lượng khổng lồ đất, đá, cây xanh và các phế thải khác sẽ gây hậu quả lớn tới môi trường và ảnh hưởng lớn như thế nào tới hoạt động sản xuất, sinh sống của người dân sau khi đường bộ cao tốc hoàn thành đưa vào sử dụng? Đây cũng là một trong những thách thức làm nản lòng sức sáng tạo của các NĐT theo phương thức PPP.

Kết luận

Luật PPP có hiệu lực nhưng chưa thật sự đi vào cuộc sống. Cùng với việc khắc phục các cản trở về thể chế nhưng vấn đề quan trọng hơn là năng lực triển khai thể chế vào thực tiễn của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền từ cách tổ chức đến con người thực hiện. Chúng ta phải tạo sự minh bạch, bình đẳng để nhà đầu tư tin cậy, yên tâm bỏ vốn thực hiện những công trình phục vụ đất nước, phục vụ người dân. Họ là công dân Việt Nam góp sức dựng xây đất nước trong đó có lợi ích của họ và vì thế đừng nhìn nhận các nhà đầu tư làm các công trình “của họ”. Suy nghĩ và hành động của các bên trong phương thức PPP phải chuẩn mực, theo đúng tinh thần bản chất của các dự án đối tác công tư. Những mong muốn này phải được thể chế hóa ngay trong hợp đồng các dự án PPP bởi trong nền kinh tế thị trường, hợp đồng kinh tế là văn bản pháp lý cao nhất để xử lý các tranh chấp.

Nếu làm được những điều này thì phương thức PPP sẽ hấp dẫn các nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài. Nguồn lực xã hội trong nước rất mạnh, làm sao kích hoạt được, mở ra cơ hội đồng thời tạo điều kiện để các NĐT tư nhân có điều kiện thuận lợi thể hiện khát vọng và trí tuệ của mình đóng góp nhiều nhất vào công cuộc dựng xây đất nước phồn vinh.

T.K