Kiến nghị Chính phủ xử lý bất cập trong các quy định pháp luật về đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ

17:16', ngày 27/8/2021

Ngày 26/8/2021, Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình đường bộ Việt Nam (VARSI) có văn bản kiến nghị Thủ tướng Chính phủ tháo gỡ vướng mắc, bất cập trong các văn bản quy định pháp luật liên quan đến hoạt động đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Trong những năm qua tại Việt Nam, các dự án hạ tầng giao thông đường bộ đầu tư PPP chiếm tỷ trọng lớn, góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, thời gian gần đây việc triển khai các dự án này đang bị chậm lại do các nhà đầu tư gặp nhiều vướng mắc, bất cập xuất phát từ tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong quy định của các văn bản quy phạm pháp luật.

Các dự án PPP đối mặt với nhiều bất cập trong quy định pháp luật. (Ảnh minh hoạ)

Hạn chế vốn Nhà nước tham gia dự án

Về vấn đề này, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) quy định tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án. Ngoài ra, đối với dự án có nhiều dự án thành phần, trong đó có dự án thành phần đầu tư theo phương thức PPP thì tỷ lệ vốn Nhà nước quy định tại khoản này được xác định trên tổng mức đầu tư của dự án thành phần đó.

Thời gian qua, các dự án đường bộ có lưu lượng giao thông lớn thì khả thi về phương án tài chính. Tuy nhiên, nhiều dự án cần triển khai theo quy hoạch ở vùng sâu, vùng xa, lưu lượng xe thấp mức hỗ trợ Nhà nước nhỏ hơn 50% sẽ không thể triển khai theo hình thức PPP. Thực tế từ Dự án cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2016 - 2020, các dự án thành phần có tỷ lệ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN) tham gia dưới 50% đều không lựa chọn được nhà đầu tư.

Ngoài ra, Varsi cho rằng khống chế tỷ lệ 50% này là chưa phù hợp đối với các dự án mà chi phí phục vụ công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư (GPMB & TĐC) chiếm tỷ trọng lớn. Tiêu biểu như ở Dự án đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Chơn Thành, chi phí GPMB & TĐC theo tính toán sơ bộ khoảng 10.000 tỷ đồng, chiếm gần 50% tổng mức đầu tư của Dự án. Bởi vậy, phần vốn NSNN còn lại để hỗ trợ cho phần xây dựng dự án sẽ không đáng kể.

Theo Văn bản số 19/2021/VARSI, khoản 2 Điều 69 Luật PPP cần được sửa đổi theo hướng không khống chế tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia dự án PPP. Trường hợp vẫn quy định tỷ lệ vốn NSNN tham gia, VARSI đề xuất tách công tác GPMB & TĐC thành dự án riêng để không ảnh hưởng đến phần vốn Nhà nước hỗ trợ cho công tác thi công xây dựng dự án.

Doanh nghiệp dự án chỉ để ký kết và thực hiện dự án PPP

Quy định hiện hành trong Luật PPP chỉ cho phép nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án (DNDA) PPP nhằm mục đích duy nhất là để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP. Trong khi đó, cũng tại Luật này, Điều 77 quy định: “Nhà đầu tư, DNDA được hưởng các ưu đãi về thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các ưu đãi khác theo quy định của pháp luật về thuế, đất đai, đầu tư và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. VARSI nhận định, hai quy định này mâu thuẫn và gây khó khăn cho nhà đầu tư, DNDA khi thực hiện thủ tục với cơ quan nhà nước.

Bên cạnh đó, thực tế DNDA còn phát sinh hoạt động tự thực hiện thi công, tự tổ chức vận hành quản lý, điều hành dự án... Ngoài các ưu đãi cụ thể được nếu trong Luật PPP, theo hợp đồng, các nhà đầu tư còn có thể được hưởng ưu đãi về kinh doanh trạm dừng nghỉ, quảng cáo, xăng dầu… Việc đầu tư này đòi hỏi phải có vốn để thực hiện, cần đăng ký ngành nghề kinh doanh để xuất hóa đơn VAT và nhà đầu tư sẽ phải bổ sung vốn chủ sở hữu ngoài phần vốn đối ứng thực hiện dự án và đồng thời thực hiện các hoạt động kinh doanh khác phù hợp với các quy định về ưu đãi đầu tư và quy định của pháp luật doanh nghiệp. Việc chỉ cho phép DNDA thực hiện duy nhất hoạt động đầu tư dự án là chưa phù hợp với quy định của hiến pháp và pháp luật doanh nghiệp về quyền kinh doanh các ngành nghề pháp luật không cấm. Ngoài mục đích chủ yếu là việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP, DNDA còn cần và có thể thực hiện một số công việc khác có liên quan.

Trước tình hình thực tế trong hoạt động của các DNDA, VARSI kiến nghị sửa đổi nội dung được quy định tại khoản 1 Điều 44 Luật PPP: “Sau khi có quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn, nhà đầu tư thành lập DNDA PPP theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần không phải là công ty đại chúng, có mục đích chủ yếu là để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP”.

“Mơ hồ” trong các quy định về hợp đồng dự án

Hợp đồng dự án PPP là một loại hợp đồng có giá trị, quy mô lớn, tồn tại lâu dài, có ý nghĩa kinh tế - xã hội quan trọng. Do đó, việc chấm dứt hợp đồng này không thể được thực hiện một cách tùy tiện như các hợp đồng khác.

Luật PPP có quy định một trong các trường hợp được chấm dứt hợp đồng trước thời hạn là “Khi một trong các bên vi phạm nghiêm trọng hợp đồng”. Tuy nhiên, Luật này lại chưa chỉ ra thế nào là vi phạm nghiêm trọng hợp đồng và cũng chưa liệt kê được một cách đầy đủ và rõ ràng các hành vi được coi là vi phạm nghiêm trọng.

VARSI đề xuất làm rõ các khái niệm và quy định cụ thể về “vi phạm nghiêm trọng hợp đồng” nêu trên. Bởi lẽ, khái niệm này đã được định nghĩa trong Bộ Luật Dân sự 2015 và Luật Thương mại 2005, tuy nhiên cũng chỉ dừng ở mức độ khái quát mà không đi vào chi tiết. Các dự án PPP là các dự án đầu tư có quy mô lớn, việc thiếu các giải thích rõ ràng trong luật chuyên ngành có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả thực tế của dự án.

Liên quan đến các quy định của pháp luật về hợp đồng dự án PPP, VARSI cũng kiến nghị bổ sung các điều khoản để quy định về các biện pháp chịu trách nhiệm pháp lý, hay chính là các chế tài, đối với các chủ thể của hợp đồng, nhất là bên Nhà nước, khi vi phạm hợp đồng dự án.

Hiện tại, Luật PPP chưa quy định đầy đủ về trách nhiệm của các bên trong việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP. Hậu quả là, các nhà đầu tư và ngân hàng cho vay thường là bên chịu rủi ro và thiệt hại khi xảy ra các tình huống tranh chấp, vi phạm hợp đồng. Nếu nhà đầu tư vi phạm hợp đồng như chậm góp vốn, chậm tiến độ thi công, chậm báo cáo,… sẽ bị cơ quan Nhà nước xử lý vi phạm theo luật định. Ngược lại, trong nhiều trường hợp, khi phía Nhà nước vi phạm hợp đồng thì chưa có chế tài xử lý.

Biểu giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ không còn phù hợp

Biểu giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ được quy định tại Thông tư số 35/2016/TT-BGTVT và Thông tư 159/2013/TT-BTC đã áp dụng từ năm 2013. Tuy nhiên, từ năm 2013 đến nay, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) đã tăng tổng cộng là 27%. Cũng trong khoảng thời gian này, các yếu tố hình thành giá đã thay đổi, chi phí công tác vận hành, bảo trì tăng do giá điện, xăng dầu, vật liệu nhân công tăng. Trong khi đó, biểu giá tối đa dịch vụ sử dụng đường bộ không được điều chỉnh để đảm bảo bù đắp chi phí. Theo các hợp đồng dự án BOT, giá vé tại các trạm thu phí BOT được điều chỉnh định kì 3 năm/lần. Tuy nhiên do bị khống chế mức giá theo quy định tại Thông tư 35/2016/TT-BGTVT, thực tế nhiều dự án không được điều chỉnh giá vé như quy định trong hợp đồng đã ký dẫn đến thiếu hụt doanh thu, vỡ phương án tài chính.

Luật PPP cũng đã quan tâm đến vấn đề này, thể hiện ở quy định tại khoản 3 Điều 99 sửa đổi, bổ sung Luật Giá 2012 như sau: “Kịp thời điều chỉnh giá khi các yếu tố hình thành giá thay đổi, riêng giá sản phẩm, dịch vụ công trong dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư được điều chỉnh theo từng thời kỳ quy định tại hợp đồng dự án”.

Nhằm đảm bảo bù đắp chi phí vận hành, bảo trì và hoàn vốn cho các dự án PPP, theo VARSI, cần điều chỉnh biểu mức giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ tại Thông tư 35/2016/TT-BGTVT và tiến tới xoá bỏ quy định mức giá tối đa cho dịch vụ sử dụng đường bộ để thực hiện theo nguyên tắc định giá quy định tại Luật Giá và phù hợp với từng thời kỳ của hợp đồng dự án.

Ngoài ra, văn bản của VARSI còn nêu nhiều hạn chế khác trong quy định pháp luật theo từng giai đoạn triển khai các dự án PPP như về quyền đề xuất dự án của nhà đầu tư; xác định mức giá khi lựa chọn nhà đầu tư; chỉ định thầu trong trường hợp chỉ có một nhà đầu tư đăng ký; huy động vốn bằng trái phiếu doanh nghiệp; ưu đãi đối với nhà đầu tư, DNDA; tạm ứng và thanh toán; cơ chế chia sẻ phần tăng giảm doanh thu dự án; trách nhiệm của Nhà nước trong điều chỉnh giá, phí dịch vụ công;… và kiến nghị lên Thủ tướng Chính phủ các giải pháp nhằm tháo gỡ khó khăn cho các nhà đầu tư hạ tầng giao thông PPP, đặc biệt là trong bối cảnh các doanh nghiệp đang phải chịu tác động tiêu cực lớn từ dịch bệnh Covid -19 như hiện nay.

Trước đó, ngày 17/8/2021, Thủ tướng Chính phủ ban hành Công điện số 1079/CĐ-TTg về việc rà soát pháp luật để tháo gỡ khó khăn cho đầu tư, kinh doanh trong điều kiện dịch Covid-19 diễn ra phức tạp. Để góp sức cùng các cơ quan Nhà nước thực hiện Công điện trên đồng thời đại diện cho tiếng nói của các nhà đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ, VARSI đã tổng hợp và phân tích từ những phản ánh thực tế của các doanh nghiệp để báo cáo và kiến nghị lên Thủ tướng Chính phủ.

Ngọc Trang